Pubblicato: martedì 30 novembre 2021
Photo: Ansa
Giustizia civile: così la riforma punta a ridurre i tempi del 40 per cento

La riforma del processo civile è una delle riforme necessarie per poter ricevere dall'Unione europea gli oltre 191 miliardi di euro del Piano nazionale di ripresa e resilienza (Pnrr), pensato per far fronte alla crisi causata dalla pandemia.

Come abbiamo scritto più volte in passato, la giustizia civile italiana è tra le più lente d'Europa. In media per avere una sentenza nei tre gradi di giudizio servono più di 2.600 giorni.

Lo scorso 25 novembre la Camera ha approvato – con la fiducia, come al Senato – in via definitiva il disegno di legge delega per migliorare l'efficienza della giustizia civile. Ma questo è solo un primo passo nel percorso di riforma.

Vediamo che cosa è stato fatto finora e che cosa si dovrà fare in futuro per rispettare gli impegni presi con l'Ue.

Che cosa si prevede di fare in ambito di giustizia civile

Il Piano nazionale di ripresa e resilienza (Pnrr), cioè il documento in cui il governo italiano ha dettagliato come intende investire le risorse europee del Next generation Eu, pone degli obiettivi molto ambiziosi in materia di giustizia. Nel testo – qui scaricabile – si legge (pag. 99) che l’obiettivo a cui tendono le azioni pianificate dal Pnrr è «abbattere la durata media dei processi civili di più del 40 per cento e dei processi penali di circa il 25 per cento».

La riforma della giustizia – così come quella della Pubblica amministrazione – è una delle cosiddette “riforme orizzontali” del Pnrr, ossia le più importanti, perché «consistono in innovazioni strutturali» pensate per «migliorare l’equità, l’efficienza e la competitività e il clima economico del Paese».

In particolare, la riforma del processo civile richiede di centrare diversi traguardi intermedi. Il primo, fissato per la fine del 2021, consiste nell’entrata in vigore della legge delega per la riforma del processo civile.

Un secondo traguardo intermedio, fissato per la fine del 2022, è la «entrata in vigore degli atti delegati per la riforma del processo civile», cioè l’approvazione dei decreti-legislativi, che danno attuazione alla legge delega. Entro metà 2023 devono poi essere emanati anche «tutti i regolamenti e le fonti di diritto derivato necessari» perché la riforma trovi applicazione concreta.

A fine 2024 arrivano invece due primi obiettivi quantitativi: la riduzione del 65 per cento del «numero di cause pendenti nel 2019 (337.740) presso i tribunali ordinari civili (primo grado)» e la riduzione del 55 per cento «del numero di cause pendenti nel 2019 (98.371) presso le corti d’appello civili (secondo grado)».

A metà 2026, infine, devono essere raggiunti i traguardi definitivi: la citata riduzione del 40 per cento dei tempi di trattazione di tutti i processi civili rispetto al 2019; la riduzione del 90 per cento del numero di cause pendenti, sempre nel 2019, in primo grado e in appello.

Che cosa è stato fatto finora circa la riforma del processo civile

Il 25 novembre la Camera ha definitivamente approvato un disegno di legge che contiene sia la delega al Governo per l’efficienza del processo civile sia alcune misure immediatamente operative (il Senato aveva approvato lo stesso testo il 21 settembre). In entrambe le camere è stata posta la fiducia sul testo.

Ci concentriamo qui sulla legge delega per la riforma del processo civile.Il disegno di legge concede al governo un anno di tempo per emanare i decreti-legislativi collegati alla legge delega. Il Parlamento viene comunque coinvolto, seppure con un ruolo consultivo. In particolare le commissioni parlamentari competenti sono chiamate a fornire i propri pareri non vincolanti al governo.

Gli istituti di risoluzione alternativa delle controversie

Per prima cosa vengono fissati alcuni principi generali per incentivare quegli strumenti che le parti in causa possono usare per evitare di andare a processo davanti a un giudice (ad esempio la mediazione civile o la negoziazione assistita).

Viene così prevista la creazione di un testo unico che contenga tutta la materia delle procedure stragiudiziali (cioè che avvengono al di fuori del giudizio in tribunale), l’aumento degli incentivi fiscali e l’estensione del gratuito patrocinio (l’istituto che consente alle persone non abbienti di agire e difendersi in giudizio a spese dello Stato), l’aumento delle controversie per cui è obbligatorio tentare la mediazione e, in generale, viene incentivata la partecipazione delle parti, anche con modalità telematiche. Viene poi potenziato l’arbitrato – ad esempio gli arbitri potranno stabilire misure cautelari – cioè l'affidamento a uno o più soggetti terzi (“arbitri”) dell'incarico di risolvere una controversia, mediante una decisione che sarà vincolante.

Il processo di primo grado

Per quanto riguarda il processo civile di primo grado sono previste diverse novità che vanno nella direzione della riduzione dei tempi e della semplificazione.

Si vuole infatti valorizzare la prima udienza e le fasi precedenti, in modo da precisare meglio fin da subito le pretese delle parti e le prove che verranno presentate a loro sostegno, per rendere meno complicata la successiva trattazione del caso. Viene poi ampliata la possibilità per il giudice di conciliare le parti, vengono previsti dei termini più stringenti che i giudici dovranno rispettare nel fissare le udienze, viene ridotto il numero di casi in cui il giudice deve essere collegiale (tre magistrati) e non monocratico (un magistrato), si prevede di uniformare la procedura davanti al giudice di pace a quella prevista per il primo grado davanti a giudice monocratico e viene unificato il rito di impugnazione dei licenziamenti.

Le impugnazioni

Per quanto riguarda le impugnazioni ci sono novità sia per l’appello, sia per il ricorso in Cassazione sia per la revocazione (mezzo di impugnazione eccezionale di cui diremo meglio tra poco).

Circa l’appello, da un lato si aumentano le possibilità per il giudice di stoppare subito i ricorsi infondati, dall’altro si limita la possibilità di rimettere la causa in primo grado. Viene poi anche aumentata la possibilità di sospendere l’esecutività delle sentenze di primo grado se il ricorso appare fondato.

Anche per quanto riguarda la Cassazione si vuole accelerare il procedimento per bloccare subito i ricorsi infondati. La riforma, inoltre, prevede l’introduzione del rinvio pregiudiziale alla Corte di cassazione di una questione di diritto. In parole povere, se i giudici di primo grado o appello hanno il dubbio su come vada interpretata una certa norma, possono interrompere il processo e chiedere che la Cassazione si esprima. Successivamente il processo di primo grado o appello ricomincia. In questo modo si vuole diminuire il rischio che una bocciatura da parte della Cassazione in terzo grado costringa a ricominciare il processo da capo o quasi.

Circa la revocazione – un mezzo di impugnazione eccezionale, contro le sentenze passate in giudicato – ai casi già previsti si affianca una nuova ipotesi, quella di revocare una sentenza che venga successivamente dichiarata dalla Corte europea dei diritti dell’uomo (Corte internazionale che ha sede a Strasburgo e che si occupa di vigilare sul rispetto della Convenzione europea dei diritti dell’uomo, a cui hanno aderito 47 Stati).

Processo di esecuzione

Sul processo di esecuzione – cioè lo strumento con cui il creditore può ottenere forzatamente quello che gli spetta dal debitore – sono poi previste diverse innovazioni, che vanno anch’esse nella direzione di semplificare le procedure (ad esempio il rilascio della formula esecutiva avverrà con la mera attestazione di conformità della copia al titolo originale) e accelerare i tempi (ad esempio viene ridotto il termine per il deposito della documentazione ipotecaria e catastale).

Disposizioni generali

Viene prevista l’istituzione dell’Ufficio per il processo – struttura organizzativa di supporto all’attività di magistrati per ridurre i tempi – presso la Corte di Cassazione e la Procura Generale, con l’assunzione di 500 persone a tempo indeterminato.

Si incentivano poi le notifiche telematiche e vengono sanzionate più severamente, anche economicamente, le condotte scorrette delle parti terze.

Diritto di famiglia

La novità principale è l'introduzione, nel codice di procedura civile, di un rito unificato applicabile a tutti i procedimenti relativi al diritto di famiglia, attualmente attribuiti alla competenza del tribunale ordinario, del tribunale per i minorenni e del giudice tutelare.

Di conseguenza si prevede l'istituzione del Tribunale per le persone, per i minorenni e per le famiglie, destinato a sostituire l'attuale tribunale per i minorenni e ad assorbire le competenze in materia di diritto di famiglia attualmente in mano ai tribunali ordinari.

Anche qui i principi che vengono stabiliti nella legge delega vanno nella direzione di una maggior semplicità, più rapidità e maggior certezza del procedimento.

Le posizioni dei partiti

La riforma del processo civile ha suscitato poche reazioni contrarie e toni decisamente meno accesi di quelli che hanno accompagnato la riforma del processo penale.

Fratelli d’Italia, dall’opposizione, aveva criticato alcuni aspetti della legge delega già a settembre, quando era stata approvata in Senato. Secondo quanto dichiarato dal senatore di Fratelli d’Italia Alberto Balboni, vicepresidente della commissione Giustizia, «con questa riforma si rende ancora più difficile e costoso l’accesso alla giustizia», non ci sono gli investimenti necessari in infrastrutture e personale e in generale la riforma «non potrà davvero portare ad un accorciamento dei tempi del processo nel giro di 3/4 anni». Inoltre Fdi aveva criticato la fiducia posta dal governo sul testo.

Gli stessi concetti – critiche per l’apposizione della fiducia e per l’inefficacia della riforma – sono stati ribaditi da Fdi anche alla Camera, il 25 novembre.

Sulla questione di fiducia si può ritenere che sia stata messa più per esigenze di rapidità che non per malumori nella maggioranza: al Senato gli emendamenti provenienti dai partiti che sostengono il governo erano stati appena quattro, tre da Forza Italia e uno dal Pd, su 24 totali. Alla Camera dalla maggioranza non è stato presentato nemmeno un emendamento dei 114 totali.

In conclusione

La riforma del processo civile ha iniziato a muovere i suoi primi passi negli ultimi mesi del 2021. Approvata dal Senato a settembre e dalla Camera a novembre, la legge delega che contiene i principi generali a cui il governo dovrà attenersi nell'emanazione dei relativi decreti-legislativi era il primo traguardo fissato per l’Italia nel Pnrr. Ora l’esecutivo avrà un anno di tempo per approvare tutta la normativa di dettaglio.

Come abbiamo visto, gli aspetti della giustizia civile su cui interviene la legge delega sono molteplici: dai riti alternativi alle impugnazioni, dal primo grado fino alla Cassazione, dalla fase esecutiva fino alle importanti novità in ambito di diritto di famiglia.

Questi interventi, uniti ad un aumento delle risorse disponibili nel settore della giustizia, dovrebbero portare – secondo gli obiettivi fissati nel Pnrr – allo smaltimento del 90 per cento degli arretrati (al 2019) e all’abbattimento dei tempi del 40 per cento, entro metà 2026.

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